Informe del Prof. Ac. Dr. Oscar Sarlo sobre el proyecto PROMOLE

A: Sr. Presidente de la Academia Nacional de Derecho

Ac.. Prof. Dr. Ricardo Olivera García

De: Ac. Prof. Dr. Oscar Sarlo

Ref.: Proyecto de Modernización Legislativa (PROMOLE)

Fecha: 04-05-2020

Hago referencia a una iniciativa del Sr. Presidente de la Cámara de Representantes (C.RR.), Dr. Martín Lema, la cual ha sido presentada a la opinión pública, a las diversas instituciones de enseñanza universitaria, organizaciones profesionales, y a nuestra Academia.

La difusión e implementación ha estado a cargo de un equipo conformado al efecto.

A partir de los documentos que ha difundido la Presidencia de la Cámara de Representantes y declaraciones de miembros del equipo me permito hacerle llegar algunas observaciones y consideraciones que –estimo- podrían ser de interés cuando la Academia defina la forma de colaboración con el Proyecto.

1. EL PAPEL DE LA ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO

Hace menos de un año, nació nuestra Academia con el propósito de (1) Estudiar las cuestiones relacionadas con el Derecho, que se promuevan en su seno o se le consulten, (2) Fomentar y difundir el estudio de las ciencias jurídicas (3) Propender al progreso del país mediante el perfeccionamiento de su estado de Derecho.

Considerando que entre los objetivos declarados del PROMOLE se incluye la “modernización”, “la adecuación a los hechos” o “al siglo XXI” o la “descontaminación” de nuestro sistema legislativo, ello debe convocar naturalmente a nuestra Academia, y brinda una oportunidad inmejorable para presentarnos públicamente brindando el aporte acorde a su compromiso. Esto es: brindar un asesoramiento desinteresado, desde el lugar del saber que han acumulado sus miembros.

Y además, para el caso de ser necesario, brindando los conductos privilegiados de contacto con las academias hermanas del mundo entero, de manera de poner a disposición de los poderes públicos de más alto nivel de conocimientos en la materia.

2. DESCRIPCIÓN DEL PROMOLE

2.1. Responsables.

El PROMOLE está liderado por la presidencia de la Cámara de Representantes (Dr. Martín Lema) y su ejecución ha sido confiada a un equipo de profesionales, contratados o pasantes. 1

2.2. Objetivos.

En los documentos, y en la difusión pública, se han señalado diversos objetivos:

• “modernización legislativa” (denominación del programa).

• “de las leyes a los hechos” (lema del programa, que aparece en el logo).

• “Identificar qué normas de rango legal dictadas por el Poder Legislativo resultan obsoletas, anacrónicas, han caído en desuso, han sido derogadas, o bien, tienen indicios de inconstitucionalidad, procurando otorgar información e insumos al Parlamento Nacional que le permita adoptar los mecanismos necesarios para paliar dicha situación.” (Objetivos, en la Presentación dirigida a la Academia N. de Derecho, pdf).

• “actualización del ordenamiento jurídico” (misma presentación, Item VI del cuestionario

• Adaptar el ordenamiento jurídico a la realidad del siglo XXI (videoclip promocional), mediante nuevas tecnologías

Ampliando sobre los objetivos y propósitos, el Dr. Lema explicaba en una entrevista que “la ‘descontaminación’ del marco jurídico permite que queden vigentes las normas que sí se utilizan y se adaptan al momento que estamos viviendo. Por eso cree que podría ser “una buena oportunidad” para que el derecho efectivamente logre los objetivos que se propone. ‘Esperamos que la ley llegue adonde tiene que llegar, que es a los hechos, a la vida cotidiana de la gente’.” 2

2.3. Metodología.

El PROMOLE ha establecido una metodología en tres pasos:

Fase 1: encuesta estructurada, autoadministrada, cuyo plazo vence el 20 de mayo dirigida a:

a) estudiantes y la gente en general.

b) especialmente a Facultades, colegios profesionales, Academia.

Su objetivo es que los encuestados, dentro de cada ítem temático (leyes obsoletas, en desuso, inconstitucionales, etc.) señalen cuáles sería prioritario tratar.

Fase 2: priorización conjunta, lo cual arrojaría el METAPLAN, con fecha de cierre 20-07-2020.

Fase 3: intervención legislativa. Esta fase no está explicitada, pero dado que se está pensando en herramientas legislativas suponemos que consistirá en la ejecución de las acciones previstas: impulsar derogaciones, adecuaciones, iniciativas, etc. de acuerdo al “metaplan” formulado.

2.4. Fundamentos teóricos.

En los materiales difundidos no se encuentran referencias teóricas o doctrinarias que expliquen los fundamentos de la intervención que se propone. No obstante, en la entrevista ya mencionada con el Dr. Lema, éste menciona que “el equipo mira de cerca lo que ocurrió en Argentina y en Colombia, que pasaron por un proceso de “descontaminación legislativa” años atrás.” lo cual nos permite dirigir la atención hacia algunos antecedentes conocidos.

3. OBSERVACIONES PRELIMINARES SOBRE EL PROMOLE

3.1. Planteamiento.

En primer pienso que debemos saludar iniciativas como la presente, tendentes a modernizar o tecnificar la labor parlamentaria. No es la primera vez que ello sucede: desde el regreso a la democracia, se han sucedido diversas iniciativas con propósitos similares, aunque nunca lograron alcanzar todos sus objetivos.

El presente informe tiene por objetivo presentar a la Academia algunas consideraciones y observaciones recabadas en el campo de la teoría del derecho y de la técnica legislativa, que venimos cultivando desde hace muchos años.

Creemos que ello permitirá que la Academia pueda reunir la trama más densa de saber sobre el proyecto presentado, para aportar a éste las ideas que le permitan avanzar seguramente en el propósito que lo alienta, y evitar los obstáculos, vacíos y riesgos que se adviertan.

3.2. En cuanto a la fundamentación teórico-conceptual del proyecto.

La presentación del PROMOLE utiliza un lenguaje sin duda atractivo para el público en general, y aún para estudiantes y profesionales del derecho, pues apela a expresiones peyorativas para muchas disposiciones legislativas: obsoletas, anacrónicas, contaminantes, inconstitucionales, desusadas, inaplicables, dudosas, etc.

Pero para operar técnicamente, mediante una intervención correctiva, 3 sobre esos posibles defectos, sería preciso contar con una definición teórica precisa, e indicadores claros para relevarlas. De no ser así, la propia labor de intervención suscitaría más debates e inseguridades de los que se quieren eliminar. Más aún cuando se da entrada a propuestas provenientes de la ciudadanía en general, que no tienen porqué exhibir claridad técnica, tal cual sucedería si para enfrentar la contaminación del COVID19, se hubiera encuestado a toda la gente y a los estudiantes de medicina.

Pensamos que en este rubro, nuestra Academia debería hacer un aporte previo, destinado a brindar precisión teórica y conceptual a los problemas que se quieren solucionar, a los efectos de proceder luego con más precisión y seguridad. Y digo la Academia, porque se trata de nociones generales, que no tiene sentido esperar que se definan por cada instituto o por los estudiantes.

3.3. En cuanto al diagnóstico.

El proyecto supone un diagnóstico en el sentido de que nuestro sistema normativo adolece de una serie de vicios o defectos a corregir mediante una intervención correctiva. Los defectos detectados son “inflación”, “contaminación”, “vacíos”, “conflictos”, “leyes obsoletas”, “en desuso”, “inconstitucionales”, “inconvenientes”, “anacrónicas”, con “dudas interpretativas”, etc. etc. Más allá de que prima facie cualquier jurista tendería a estar de acuerdo, también es cierto que -referido a los textos o disposiciones que han sancionado las sucesivas legislaturas desde 1830- resulta obvio, aquí y en cualquier país del mundo, que esos problemas existen, y no puede discutirse. Sin embargo, esos defectos deben analizarse cuidadosamente, pues son de muy diversa naturaleza. Analicémoslos brevemente.

a) Obsolescencia.

Esta característica aludiría a un texto “Que no se usa en la actualidad, que ha quedado claramente anticuado”, porque “ya que no resulta adecuado ante las circunstancias actuales.”

Pero ¿cómo definir esta característica, que no es propia del texto sino de la valoración que los aplicadores hagan de él? Porque si fuera algo objetivo relativo al tiempo o antigüedad del texto, sería sencillo, pero entonces englobaría disposiciones aún supervivientes en algunos códigos como el Civil o el Comercial, que sin embargo nadie pensaría en derogar aisladamente y por esa sola razón. De manera que el PROMOLE ha de pensar este defecto legislativo por el lado de disposiciones faltas de aplicación o adecuación al mundo actual, como se dice más adelante.

Pero adviértase que aún así, habría que deslindar muy bien la inaplicación derivada de la falta de casos, o de la falta de motivación en la gente, o simplemente porque la gente cumple espontáneamente con esa disposición.

Piénsese el siguiente ejemplo bastante reciente. El año 2009, una jueza en Maldonado resolvió aplicar la ley 10.071 (1941) sobre “vagancia, mendicidad y estados afines” que había permanecido casi 70 años inaplicada y en desuso. Si el proyecto PROMOLE hubiera pasado en 2008, eso no hubiera sido posible. Esto demuestra que la obsolescencia o no de las leyes depende de circunstancias ajenas al texto, que deberían evaluarse por mecanismos bien complejos, por cierto. 4

b) Dudas interpretativas.

El proyecto también promueve la derogación de leyes que plantean “dificultades interpretativas” o generan dudas acerca de “las normas aplicables”. Desde un punto de vista teórico también cabe resaltar que tales características no son intrínsecas de algunos textos, sino que son una propiedad virtual o potencial de todo texto sujeto a interpretación de un sistema normativo dinámico, en la medida que cambien los sujetos aplicadores, o las circunstancias histórico-culturales.

Pero es claro que de tales circunstancias se hacen cargo, y justifican su importancia, las diferentes dogmáticas. Ellas resuelven en cada época la manera de armonizar, completar y adecuar a la época, textos que mantienen su valor como base de interpretación.

Suponiendo que el proyecto refiera a discusiones en el seno de las dogmáticas, que convendría resolver legislativamente, ya es otra cuestión, y resulta muy delicado. Al respecto digamos que –según muestra la experiencia y la teoría- esas intervenciones legislativas pueden resultar necesarias para eliminar una discusión que esté dividiendo gravemente a la jurisprudencia generando mucha inseguridad jurídica. 5

Ese tipo de intervenciones suelen ser convenientes, pero sabiendo que el poder interpretativo de los magistrados nunca queda totalmente atado, y la circunstancia puede re-generarse ante nuevas circunstancias. La ilusión de la seguridad total es eso: una ilusión.

Fuera de esos casos muy relevantes, entiendo que es conveniente dejar que la dogmática realice su labor resolviendo dinámicamente la armonización y adecuación de los textos históricos, mientras ello sea posible.

c) Redundancia o derogación por disposiciones posteriores

El proyecto menciona también la conveniencia de derogar leyes que han sido replicadas (redundancia) o contradichas (derogación tácita) por disposiciones posteriores.

La redundancia es sin duda un inconveniente que convendría eliminar, porque termina generando dudas inútilmente.

La derogación tácita, en cambio, es claramente un recurso técnico que genera muchos problemas interpretativos. Pero resolver en 5 años por via legislativa, un problema que –mal que bien- ha venido manejando sensatamente la interpretación dogmática, parece no tomar en cuenta la relación racional costo-beneficio.

d) Falta de reglamentación.

Acertadamente, el proyecto señala que existen muchas leyes que no se aplican por falta de reglamentación. Al respecto cabe señalar lo siguiente.

En primer lugar, la falta de reglamentación no es un problema de las disposiciones, sino una omisión del Poder Ejecutivo u otra administración.

En segundo lugar, quizás se esté pensando en derogar (como se da a entender en algún pasaje) las leyes que no tienen reglamentación; pero eso es muy discutible, porque implicaría reconocer al Poder Ejecutivo el poder de desvirtuar las leyes omitiendo su reglamentación. El punto no tiene una solución general y resulta particularmente delicado.

e) Leyes declaradas inconstitucionales, o con “indicios” de inconstitucionalidad.

La referencia es bastante ambigua y vaga.

Por de pronto, debería tomarse en cuenta que el hecho que se mantengan vigentes leyes declaradas inconstitucionales, no es un defecto de las leyes, sino una consecuencia del sistema constitucional uruguayo, que establece que la declaración judicial sólo refiera al caso en que se plantea, porque no configura un sistema de anulación de leyes, sino de garantía de los derechos fundamentales, que opera sólo para quienes estén en circunstancia de demandarlo.

Por otra parte, no es lo mismo contar con declaración de inconstitucionalidad que encontrar “indicios” de inconstitucionalidad; lo primero es por lo menos determinable con bastante certeza, 6 mientras que la detección de “indicios” resulta altamente vago y subjetivo.

Demás está señalar que también existen leyes que han sido declaradas inconstitucionales en un período, y constitucionales en otro posterior. ¿Se piensa limitar la competencia de la Suprema Corte para cambiar de criterio?

f) Inadecuación de la legislación uruguaya al siglo XXI.

Se señala también la necesidad de adecuar nuestro sistema legislativo al siglo XXI. Más allá de lo sugestivo y atractivo que resulta la propuesta, cabe plantearse en qué consiste tal acción.

Este propósito parece coincidir con el lema “De las leyes a los hechos”. Al parecer se piensa que las leyes deberían acompañar los hechos de la manera más cercana posible.

Pero esto contradice la concepción general de que la normatividad, si algún sentido tiene, cosiste en contrariar los hechos. Su propósito es motivar conductas, operar cambios, institucionalizar entidades, etc. Todo ello requiere –precisamente- distanciarse de los hechos. Si un sistema jurídico se limitara a reproducir los hechos, carecería de sentido alguno.

Desde luego que los proyectistas no piensan en tal cosa, pero de todas maneras es importante recordarlo, para entender que si no se piensa en esa adecuación mecánica a los hechos, la cosa no es sencilla, y termina volviendo a su lugar: se trata de una cuestión abierta a la decisión política, que no admite resolverla de una vez para siempre.

En todo caso, la inadecuación a los tiempos –que lo será de la interpretación, no de los textos, será el fruto de la desidia de la dogmática o de los parlamentarios o de los jueces, pero muy raramente los textos impidan esa labor.

Desde luego, entendemos que desde el retorno a la democracia nuestro parlamento ha estado empeñado en una notable labor de adecuación a los nuevos tiempos, especialmente aplicándose a renovar nuestros principales códigos (procesal, civil, comercial, penal, etc.). Si más no se ha hecho no es por anacronismo legislativo, sino por falta de necesidad real o de recursos para llevar adelante esas reformas.

g) simplificar el sistema normativo nacional.

En algún pasaje se menciona también una de las virtudes que se pretende alcanzar, como es la simplicidad del sistema normativo.

Por cierto que ello sería deseable, pero –una vez más- destacamos que esa simplificación no se logra necesariamente derogando textos (aunque no puede descartarse esa herramienta), sino procediendo primero a relevar y sistematizar los textos 7 para luego construir sistemas dogmáticos claros, armónicos, completos, simples. 8

4. ALGUNAS OMISIONES DEL DIAGNÓSTICO.

4.1. Planteo.

Tengo la impresión que el proyecto tiene una percepción adecuada de muchos problemas, pero exhibe algunas omisiones importantes en el diagnóstico: en lo concerniente a las causas de los problemas, y en cuanto a los fundamentos y antecedentes.

4.2. Fundamentos teóricos del proyecto.

La lectura de los documentos del PROMOLE deja sentir la falta de una fundamentación teórica clara. Entre otros puntos, observo:

• no se aprecia claramente qué concepción de un sistema jurídico supone

• qué función atribuye en él a los textos o disposiciones que sanciona el parlamento

• qué función atribuye en él a las interpretaciones de las dogmáticas jurídicas

• qué papel atribuye a la cultura política y las prácticas políticas en la mala calidad legislativa, entre muchas otras cuestiones.

Pero al mismo tiempo, debe señalarse que esos textos o disposiciones no son “el derecho” o “el sistema normativo” o “el sistema jurídico”. La moderna teoría del derecho –elaborada trabajosamente a lo largo del siglo XX- ha demostrado que el derecho es el producto de interpretaciones basadas en el material textual producido por órganos competentes. 9

Y esas interpretaciones no se vinculan biunívocamente mso-fareast-font-family:”Times New Roman”;color:#0F243E;mso-ansi-language:ES-UY;

mso-fareast-language:ES-UY;mso-bidi-language:AR-SA”>10 con las disposiciones escritas. La dogmática, más bien procede interpretando los sistemas particulares (civil, comercial, penal,etc.) a partir de principios que ella misma elabora, desarrolla o descubre, todo lo cual da por resultado un sentido más dependiente del sistema interpretado que de los textos aislados.

Quiere decir esto, que será preciso tomar muy en cuenta esta premisa teórica, compartida tanto por la teoría general y por las dogmáticas particulares 11 a la hora de programar una intervención en la masa de disposiciones pasadas. Esto es particularmente delicado en el caso de los códigos, cuya elaboración dogmática es siempre muy relevante.

4.3. Antecedentes de este tipo de iniciativas.

El proyecto es totalmente parco en señalar antecedentes o experiencias comparadas. Sólo en declaraciones a la prensa, el responsable señaló que “el equipo mira de cerca lo que ocurrió en Argentina y en Colombia, que pasaron por un proceso de “descontaminación legislativa” años atrás”, sin abundar en más datos.

A falta de indicaciones teóricas o experiencias comparadas, esto al menos nos permite tener un indicio de lo que han tenido en cuenta los proyectistas. Al respecto, cabe consignar que las experiencias señaladas de Argentina y Colombia, responden a una tecnología desarrollada por el teórico argentino Antonio A. Martino durante su estadía en Italia como director del Istituto per la Documentazione Giuridica (Florencia, 1983-1992). 12

La información posterior al libro citado de Martino, nos muestra que la experiencia argentina, la más avanzada y completa de todas, comenzó bajo el gobierno de Menem en 1999, y aun contando con el apoyo de todos los gobiernos sucesivos incluyendo el de Macri, terminó silenciosamente dado que el parlamento no tomó la decisión final que implicaba poner en vigor la derogación masiva que se proponía. Las demás experiencias han sufrido vicisitudes de todo tipo que no brindan una orientación segura para el proyecto, que debería tomar en cuenta esos resultados.

4.4. Causas de los problemas detectados

Para empezar, muchos de los problemas detectados (redundancia, derogaciones tácitas, etc.) no son problemas inherentes a ciertos textos, sino que denotan mala técnica legislativa. Pero si se profundiza un poco en la práctica parlamentaria, se advierte que la mayoría de los problemas señalados por el PROMOLE provienen de la cultura parlamentaria, esto es, por prácticas y actitudes determinadas por valores y creencias muy arraigadas institucionalmente, que no son fáciles de cambiar. 13

En efecto, en un informe producido para el PNUD, durante uno de los trabajos de consultoría convenidos con el Parlamento uruguayo, se estableció la siguiente hipótesis explicativa acerca de muchos de los problemas de la mala calidad legislativa:

Si las leyes lucen poco claras, ambiguas o vagas, no es tanto (aunque no excluye) por un defectuoso manejo del lenguaje, sino porque no se ha logrado un acuerdo explícito sobre objetivos e impactos, o porque no se quieren hacer explícitas las intenciones o propósitos de la decisión.

Está perfectamente explicado en la teoría, y se puede corroborar fácilmente estudiando los debates parlamentarios, que muchas veces se recurre a expresiones genéricas, vagas o ambiguas con la consciente intención de remitir la solución de un punto sobre el cual no existe acuerdo, a una instancia posterior: reglamentación del Poder Ejecutivo o el criterio de los jueces. En términos técnicos lo que ocurre en estos casos es que el legislador delega en otra autoridad (competente en la aplicación) para que resuelva el contenido de la norma. Otras veces, la razón es un defectuoso análisis previo de casos. Existen hoy métodos bastante rigurosospara analizar los comportamientos que se quiere regular, idóneos para evitar vacíos, superposiciones o contradicciones. Esto generalmente no se hace, de lo que luego resultan todos esos problemas. Pero esto tampoco es un problema de idioma español, sino de comprender la lógica de la acción, y luego la lógica normativa.

Un buen número de disposiciones calificadas como de mala calidad, lo son porque al sancionarlas no se respetó el sistema de fuentes (fundamentos normativos) ni el modo en que la aprobación de la norma sería considerada por los jueces llamados a intervenir en caso de demandas. A veces ello responde a la ausencia de asesoramiento o al carácter defectuoso del mismo si se ha producido. Pero también puede deberse a que se evalúa que los incentivos para dictar una ley viciada son muy fuertes, y los efectos adversos (por ejemplo, la declaración de inconstitucionalidad) recaerán a mediano plazo. Por citar un ejemplo: el dictar la Ley X aumentará inmediatamente el respaldo en la opinión pública, mientras que un eventual resultado judicial adverso recaerá recién muchos años después, y eventualmente bajo otro gobierno. Dado que este comportamiento no tendrá ninguna consecuencia sancionatoria para quienes hubieran actuado de esa manera, puede resultar muy tentador valerse de él. 14

Todo esto sugiere que los problemas que aquejan a los textos legislativos (que no necesariamente pueden afectar a su reconstrucción dogmática) provienen de condiciones estructurales y no son propios del texto. Por consiguiente, es probable que si llegasen a ser eliminados o corregidos los textos “defectuosos”, sin corregir las condiciones estructurales que los engendraron, el trabajo resultaría pronto afectado nuevamente, a poco que la estructura que los genera siga funcionando del mismo modo.

4.5. El alcance de las acciones previstas
- El único efecto claramente mencionado en el proyecto (no quiere decir que sea el único) es la reducción de los textos vigentes 15
- Ya hemos señalado la dificultad de establecer el alcance de la mayoría de las derogaciones.
- Pero piénsese en el propósito de derogar las leyes con indicios de inconstitucionalidad. Si hay leyes que –para esta concepción textual del derecho- son claramente inconstitucionales, son todas aquéllas incluidas en las leyes presupuestales, sin tener contenido presupuestal. ¿Qué se hará con ellas? ¿Se reconocerá su condición de inconstitucionales? ¿Y las situaciones intermedias? Por el contrario, si se admite que son constitucionales, se estaría entrando en contradicción con la idea misma de que lo que importa es la literalidad de la disposición.
- El impacto de la intervención proyectada debería calcularse más detenidamente.
- 4.6. La sustentabilidad de los resultados.
- La falta de referencias a los fundamentos teóricos, a las experiencias comparadas y al impacto eventual de una intervención legislativa como se programa, explica la falta de toda referencia al futuro. El PROMOLE es una intervención hacia el pasado de la gestión legislativa, pero no señala cómo se sustentarán sus resultados en el futuro, y más aún, no indica (por carecer de una explicación de las causas) cómo se evitará que esos “defectos” se reiteren en el futuro.
- En efecto, si tomamos en serio lo que sugiere la teoría o las consultorías referidas, los defectos señalados son en principio inevitables, y sólo pueden aminorarse –quizás significativamente- cambiando las prácticas parlamentarias.
- Esto implica un cambio de cultura institucional, para que cualquier política legislativa resulte sustentable en el tiempo.
- Eso explica también por qué los países de mejor cultura jurídica (empezando por los ingleses) ponen foco en formar rutinas y prácticas rigurosas, que hoy se explican bajo el nombre de “técnica legislativa” (“legal drafting”).
- 4.7. Referencias a las experiencias previas en nuestro País.
- Finalmente, es importante que un proyecto o programa de esta envergadura, se apoye en importantes esfuerzos previos, cuyo aporte no debería desconocerse. Ninguna obra importante puede prescindir de las tradiciones, que por algo mantienen su vigencia.
- Entre otros, cabe mencionar algunos emprendimientos exitosos y perdurables sobre los cuales podría apoyarse el PROMOLE:
- • la directiva emanada de la CIDE (1964), de producir textos ordenados en las principales ramas (o las más caóticas), como la tributaria, la aduanera, la administrativa, la seguridad social, etc. El resultado ha sido notable, sólo que en general no han culminado con el acto formal de sanción legal.
- • la Recopilación de Normas Presupuestales y de Funcionarios Públicos desarrollada por la Contaduría General de la Nación bajo la dirección del Dr. Carlos Delpiazzo (1978-1984).
- • La obra del IMPO,16 que entre sus cometidos tuvo uno crucial: “Administrar, actualizar y desarrollar el Banco Electrónico de Datos Jurídicos Normativos, que contendrá toda la legislación nacional, cuya información será liberada al usuario a través de los distintos medios de acceso y soportes de información”, que hoy ofrece toda la información actualizada sobre la legislación nacional, desde 1830, sin perjuicio de otros documentos normativos. La Base registra pulcramente todas las derogaciones expresas, sustituciones y correcciones de los textos legislativos. Incluye además, remisiones entre disposiciones para orientar la interpretación.
- • Los cursos y consultorías organizadas por el Parlamento, comenzando por el primer Curso sobre Técnica Legislativa (1998),17 el Curso “Técnica Legislativa” (2001) 18 Seminario sobre Técnica Legislativa (2004) , Programa de “Fortalecimiento Institucional de la capacidad técnica del Parlamento (2010), 20 distintas consultorías convenidas con el PNUD (2010-2020), con productos específicos, entre otros antecedentes de una larga experiencia.
- Es evidente que a pesar de todos esos esfuerzos llevados adelante por distintas legislaturas, en manos de todos los partidos y sectores políticos, y a los importantes apoyos de organismos de cooperación, parecería que no se ha avanzado en la línea señalada por el PROMOLE. Sin embargo, esto debería someterse a una reflexión más detenida. A los solos efectos de promover esa reflexión, sugiero algunas hipótesis:
- a) Quizás muchos actores ven que a pesar de todo eso, la calidad de nuestra institucionalidad jurídica se posiciona en lugares de privilegio para cualquier observatorio internacional. Por lo tanto, habría que ser cuidadoso en apreciar las virtudes que sustentan esa percepción, a fin de evitar externalidades negativas al intervenir esa institucionalidad. Es probable que, esa calidad esté asociada más bien a la labor de unas dogmáticas virtuosas, que han hecho bien su trabajo, más allá de las deficiencias legislativas. Esta hipótesis no pretende exonerar al Parlamento de mejorar la calidad de su labor, pero busca explicar la falta de motivación para encarar proyectos demasiado costosos.
- b) Quizás, los costos son demasiado elevados, comparados con los resultados esperables y los riesgos calculables. Esta ecuación es fundamental para emprender cualquier programa de intervención institucional.
- c) Quizás, la falta de una perspectiva en cuanto a la sustentabilidad de los resultados buscados, o la falta de experiencias exitosas en el derecho comparado, estén llamando a la prudencia. El costo de las experiencias conocidas ha sido sideral (en tiempo, recursos humanos y dinero) y debería llevarnos a pensar que debe pensarse muy bien, salvo que no se piense pasar de una instancia de sensibilización pública sobre el problema, lo cual, claro está, no implica mayores costos.
- 5. CONCLUSIONES
- El estudio que antecede ha tenido por propósito alentar a que la Academia asuma la invitación realizada por la Cámara de Representantes como una oportunidad de prestar un servicio al País.
- Dado que el PROMOLE enuncia objetivos loables, la Academia podría aportar insumos que –a mi modesto entender- faltan en dicho emprendimiento, de manera que puedan concretarse logros efectivos, tomando en cuenta el conocimiento teórico disponible (“estado del arte”), aportes de academias del exterior, y la experiencia acumulada por nuestros académicos.
- Saludo al Sr. Presidente con mi más alta consideración
- Dr. Oscar Sarlo
- ___________________________________________

1 Según la presentación realizada por el propio Lema en entrevista con El País (22-2-2020), el equipo es coordinado por la Dra. Ximena Pinto Nerón (con conocimientos en derecho administrativo), e integrado por Martín Thomasset (especializado en derecho administrativo), Mariana Castro (con énfasis en derecho civil), Cecilia Orlando (también idónea en derecho civil) y Carlos Esponda, especialista en derecho penal.

2 Diario El País, Suplemento Qué Pasa, 22-2-2020.

3 Que el proyecto identifica mediante acciones de derogación, adecuación, reglamentación, etc. etc.

4 A nivel constitucional –que no está ahora en juego para el PROMOLE, pero es análogo- están las disposiciones sobre el Consejo de Economía Nacional desde 1934, el cual nunca fue implementado, hasta que bajo el primer gobierno del Frente Amplio se consideró apropiado pensar en reglamentarlo de alguna manera. Si alguien hubiera dicho de derogar ese capítulo por haber estado en desuso durante 70 años, no se hubiera podido pensar en una solución de ese tipo.

5 En nuestros días, por ejemplo, el alcance de los amparos por medicamente costosos, ha dividido la jurisprudencia en los tribunales de apelaciones, lo cual en los hechos ha generado derechos desiguales entre los ciudadanos, según caigan en una u otra corriente jurisprudencial.

6 Aún en este caso, cabría pensar en lo problemático que sería considerar el caso de una ley que ha sido declarada inconstitucional una vez, pero constitucional en numerosos otros casos. ¿Cuál sería la medida para darse el caso?

7 Este proceso se empezó a recorrer en la década de los años 60, con el tratamiento de la maraña de disposiciones tributarias, sistematizada por un equipo dirigido por el Dr. Carlos Balsa D’Agosto (1968), con la selva intrincada de disposiciones de seguridad social, por un equipo dirigido por la Dra. O. Belistri de Mila y el Dr. José P. Zubillaga, con su “Sistematización orgánica de leyes y decretos y resoluciones del Poder Ejecutivo” referidos a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Industria y Comercio (1964-1967), entre otros. Esta tarea de relevamiento y revisión se completó de manera total con la labor del IMPO. A partir de allí, la dogmática ha podido desarrollar su trabajo de simplificación, establecimiento de principios, y armonización.

8 Piénsese el caos que era nuestro derecho administrativo (creado pragmáticamente por el intervencionismo estatal) y ordenado límpidamente por Sayagués Laso hacia 1953.

9 Al menos en los países donde predomina el derecho escrito, como el nuestro.

10 Refiere a la correspondencia matemática entre términos. Que asocia cada elemento de un conjunto con uno y solo uno de los elementos de otro conjunto, y cada elemento de este último conjunto con uno y solo uno de los elementos del primero.

11 Véase por ejemplo entre los teóricos generales: Viehweg, Tópica y Filosofía del Derecho, Gedisa, 1997; Alexy, Robert, Teoría de la argumentación jurídica, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997; entre los dogmáticos: Betti, E. Interpretación de la ley y de los actos jurídicos, Madrid, Ed. Der. Privado, 1975.

12 Sobre la fundamentación teórica y experiencia comparada de dicha experiencia, remito al documentado libro del mismo Martino, Legislación y Digesto, Buenos Aires, Eudeba, 2014.

13 Así surge de diversas consultorías elaboradas a lo largo del tiempo a solicitud del Parlamento. Véase por ejemplo, el informe del Consultor Luis Jimena

14 Ver documento denominado “Algunas hipótesis sobre diagnóstico del funcionamiento actual del Parlamento”, elaborado por el equipo de consultoría del PNUD, integrado por Gerardo Caetano, Oscar Sarlo, Gianella Bardazano y Marcela Vigna, presentado a la Sesión del 17/8/2012 del Grupo de Trabajo integrado por parlamentarios para intercambiar con los consultores.

15 En el reportaje ya mencionado, se habla de la derogación de 9.000 leyes; no se explicita si son leyes completas o artículos aislados.

16 Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales. Ésta tiene su origen en la fusión de las antiguas unidades ejecutoras Diario Oficial e Imprenta Nacional, que fue dispuesta por la Ley de Presupuesto Nº 16.170 (28-12-1990). Es una Persona de Derecho Público No Estatal por disposición de la Ley de Presupuesto Nº 16.736 (1996).

17 Convenio entre presidencia de la Cámara de Representantes, cuyo titular era el Dip. Jaime Trobo y la Facultad de Derecho, decanato de la Esc. Teresa Gnazzo. El equipo docente estaba integrado por los profesores Gonzalo Aguirre Ramírez, Sara Alvarez, Roberto Puig y Oscar Sarlo.

18 Dictado por el Dr. Gonzalo Aguirre Ramírez, quien con su gran experiencia parlamentaria y su amplia versación en derecho nos brinda un repertorio insuperable de las malas prácticas que generan muchos de los defectos señalados en nuestra legislación.

19 Convenio con la Cooperación Española. El curso estuvo a cargo del consultor y profesor español Luis Jimena Quesada.

20 Con financiamiento del Banco Mundial.

21 De una de esas consultorías, quedó una reformulación del Manual de Redacción, y un libro sobre Técnica Legislativa. Teoría, métodos y aspectos político-institucionales, coord. G. Caetano, O. Sarlo, Montevideo, 2009. En el marco de esa consultoría, el Parlamento contó con la presencia personal del experto argentino Antonio A. Martino que brindó su experiencia al respecto.